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应急管理部重磅发声:那种只检查不执法、只执法不处罚的状况必须改变!

2021-04-23浏览次数:52

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近日,应急管理部发布引领当前和今后一段时期安全生产执法工作的重要文件——《关于加强安全生产执法工作的意见》(应急〔2021〕23号)。《意见》从精准执法、严格执法、规范执法、执法信息化建设和执法力量建设五个方面提出了十七项工作措施。


4月8日,安全生产执法工作意见宣贯暨全国工贸安全监管视频会议在北京召开。会议以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,认真贯彻落实全国安全生产电视电话会议和全国应急管理工作会议精神,宣贯《应急管理部关于加强安全生产执法工作的意见》,分析工贸行业安全生产形势,研究部署2021年重点工作任务。应急管理部党委委员、副部长宋元明出席会议并讲话。


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宋元明指出,当前安全生产执法工作与党中央国务院的要求和人民群众的期待相比,还有较大差距。既有熟视无睹、该严不严、该重不重、查处不力、屡禁不止的问题,也有执法信息化建设滞后、执法效率不高、选择性执法、多层重复执法等问题,这些不精准、不严格、不规范、效率不高等方面的问题,直接导致了“安全检查查不出问题”的情况突出,不仅降低了行政效率,损害了人民群众合法权益,而且导致有些重大安全风险不能得到有效管控,重特大事故时有发生。今年一季度工贸、非煤矿山、化工较大事故同比上升,比2019年同期也上升,这都是不好的苗头,我们必须以“刀刃向内”的勇气,集中攻坚、突破瓶颈,下大气力彻底扭转。


宋元明还指出,应急系统安全执法工作还没有真正严格起来,还普遍存在执法“宽松软”和“只检查、不处罚,甚至零处罚”问题。因此,《意见》强调执法检查要“有力度”“长牙齿”。要严格依据法律法规进行处罚,不能以责令限期改正等措施代替行政处罚,对于存在多种违法行为的案件要分别裁量、合并处罚,不能选择性处罚。对于违法行为逾期未整改或整改不到位的,以及同一违法行为反复出现的,要依法严肃查处,从重处罚。对执法检查中发现的各类违法行为,要紧盯不放,督促企业彻底整改,严格执法闭环管理。对于严重违法行为,要求企业主要负责人牵头负责整改落实,压实整改责任,防止“屡改屡犯”。


宋元明还指出,那种只检查不执法、只执法不处罚的状况必须改变!


安全生产行政执法,是指安全生产监督管理部门代表国家履行法定性质职责,依照法律、行政法规和规章,在履行安全生产监督管理职权中,对生产经营单位及其有关人员在生产经营活动中的安全生产行为进行监督检查,并对违法行为依法作出的行政许可、行政处罚、行政强制等行政行为,是安全监管过程管理的核心手段。


安全生产行政执法检查是是政府主管部门、负责安全生产监督管理部门,结合当前安全生产形势、近期事故发生情况、属地监管情况,按照执法检查计划,结合企业的性质和特点,依法确定检查内容,执法检查、查证相关企业生产经营过程可能存在隐患、有害和危险因素、缺陷进行监督、检查,确定隐患、有害和危险因素和缺陷的存在状态,以及它们转化为事故的条件,督促企业制定整改措施,消除隐患、有害和危险因素,确保生产安全。


安全生产行政执法检查是安全生产行政执法方式的一种,是实现安全生产行政执法目的、依法治安所采取的一种过程、手段、方式,是安全监管的主要形式和做好安全生产工作的重要途径, 体现以防为主的理念隐患治理是核心,发现问题隐患、整治问题隐患、确保安全才是安全监管的目的。


安全生产行政处罚是安全生产监督管理部门为维护安全生产工作管理秩序,依法行使国家惩罚权,对违反安全生产法律、法规和规章的公民、法人或其他组织实施的一种行政制裁行为。


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安全监管部门应当严格依照法律、法规和规章规定的行政处罚的行为、种类、幅度和程序,按照各自的管辖权限,对监督检查中发现的生产经营单位及有关人员的安全生产非法、违法行为,实施行政处罚。


根据《行政处罚法》 《安全生产法》及相关法律法规规定,对安全生产违法行为的行政处罚种类包括责令停产停业、警告、罚款、责令改正、责令限期改正、责令停止违法行为、没收违法所得和非法财物、责令停产停业整顿、责令停产停业、责令停止建设、责令停止施工、暂扣或者吊销有关许可证,暂停或者撤销有关执业资格、岗位证书、关闭、行政拘留等十余种。


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安全生产行政处罚只是安全生产行政执法活动的一种具体行政行为,是安全生产监察工作的重要组成部分,并不能涵盖所有的执法行为,且行政处罚也不是安全监管的目的,但一定是一种有效手段。其根本目的是为了督促生产经营单位重视安全生产工作,而不是“为处罚而罚”“以罚代管”。


然而,安全生产行政执法严格不起来,只检查不执法、只执法不处罚,失之于宽、失之于松、失之于软久矣!


例如,有法不依,违法不究;重行政许可,轻监管执法,以批代管;重检查、轻处罚;查而不罚,以管代罚,一味强调监管服务,重思想教育,轻行政处罚,以教育警告代替行政处罚,无罚款,零处罚;重事后处罚,轻事前监管执法;罚与不罚,恣意裁量,办人情案,处态度罚,重责轻罚,过罚颠倒;以一般性工作检查代替监管执法,重检查数量、轻执法次数,执法数量偏少,执法覆盖率不高,执法强度不高;对重大事故隐患,首查不罚,只是下令整改,给予企业很大的侥幸冒险空间,放任隐患往事故演变发展;行政处罚次数少,行政处罚金额少,蜻蜓点水、点到为止;不愿意申请法院强制执行,无强制,行政处罚案件结案率低;运动式大检查,运动式罚款,走过场;欺软怕硬,畸轻畸重,同责不同罚,选择性执法,趣利执法,不教而诛,以罚代管,一罚了之;办理案件怕投诉,怕得罪人,不求有功,但求无错,高举轻落、得过且过,下不了狠手挺不起腰杆,不敢动真碰硬;上热下冷、层层衰减,层层管、层层软;有案不移、以罚代刑、降格处理,大事化小,小事化了,严不起来,管不到狠处、罚不到痛处,刀不快、腰不硬等等,不一而足。


安全生产行政执法严格不起来的主要是也无外乎是,第一,工作不实。缺乏敬业精神和勤政意识,对执法工作认识不清,定位不准,工作上不求有功,但求无错,存在“不抱油桶不沾油”的思想,不是积极执法,而是消极应付,执法工作不严格、不到位。不结合实际,抓工作缺乏针对性;作风漂浮,敷衍了事,没有把功夫下到基层;工作不闭合,有头无尾或者虎头蛇尾;办事拖沓,节奏缓慢。第二,“怕”字当头。安全生产执法不严,在于“怕”字当头,怕得罪人,怕这怕那,导致出现工作失位,缺位,不作为,不勇为。第三,“私”字在心。怕的背后就是一个私字,“私”字当头肯定就怕,表现得比较软弱,怕字当头以后肯定就软,软了以后肯定执法不严。


杜邦公司的安全发展阶段理论认为,企业安全生产发展阶段分为四个:即趋利本能、被动他律、自律管理、文化自觉。


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现阶段,我国还有一些企业处于“趋利本能阶段”(有侥幸心理,为追求经济利益最大化不惜铤而走险),大部分企业处于“被动他律阶段”(安全管理主要靠企业负责人的经验,政府监管严一些,会好一阵子,监管一松懈,又可能放松安全管理退回到趋利本能阶段),只有少数的企业达到“自律管理阶段”(企业有一套安全管理体系,政府抓不抓都会自己按照这套体系去做,我们要鼓励这种企业),极个别企业达到“文化自觉阶段”(安全已成为团队文化,员工已从“要我安全”转化为“我要安全”和“我要别人安全”,这是我们的远景目标)。


每个阶段的提升不是自然而然的,而是要经过严格的监管执法和有效的指导服务才能实现的。


因此,当前必须通过严格监管执法,倒逼企业从趋利本能阶段、被动他律阶段向更高的自律管理阶段提升。这样严格的监管执法必须是坚持不懈的,让企业知道不能倒退,只能前进到自律管理阶段,这就是安全执法在企业安全发展中的重要作用。


正是因为如此,过去那种只检查不执法、只执法不处罚的状况必须改变!


新《安全生产法》正在审议中。其征求意见稿对安全生产违法行为的行政处罚措施一个都不少,而且行政处罚力度在进一步加大,旨在从制度上尽可能堵住漏洞,如按日连续处罚,暂停或者撤销有关执业资格、职业禁入,加大关闭力度,行政拘留,联合惩戒,向社会公示公示违法行为,目的就是要提升生产经营单位及其责任人违法成本,严肃整治安全生产乱象,防范化解重大安全风险,遏制重特大事故的发生。立法者的不断加大行政处罚力度印证了“沉疴必用猛药,乱世需用重典”的颠扑不破。


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然而,徒法不足以自行。400多年前,明代内阁首辅张居正曾说过这样一句名言:“天下之事,不难于立法,而难于法之必行。”


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执法越来越成为整个法治建设链条中最关键的环节。如果有了法而不严格执法,将法律束之高阁,而掉了链子,法律就成了“纸老虎”和“稻草人”,立法的意义就会大打折扣,制定再多法律也无济于事,就会失去应有的严肃性与权威性,势必影响执法机关的公信力,势必动摇人民群众对法律的认同、对法治的信仰。也就是说,法的生命力在于执行,法律的权威是需要通过执法来进行彰显的。


沉疴必用猛药,乱世需用重典。只有扎牢法律的笼子,坚持“严”字当头,坚持严格执法,铁腕执法,较真碰硬,重拳出击,严管重罚,打到痛处,打到疼处,做到违法必严惩、违规必处罚,露头就打、见芽就掰,提高违法成本,做到“法立,有犯而必施;令出,唯行而不返”,法律才能发挥治国重器的作用,全社会才能形成对法律的尊崇和敬畏,才能彰显法律的权威和尊严,才能严厉查处和打击各类违法行为,深度地整治一批安全生产顽症痼疾,打到痛处,打到疼处,才能极大地震慑和制裁安全生产违法行为,规范安全生产法治秩序,遏制事故仍然高发易发势头。


事实上就是,十次检查不如一次执法,十次执法不如一次重罚!动员千遍,不如问责一次!教育千遍,不如问责一遍!讲一万遍道理,不如罚款一万元!


应急管理部党委委员、副部长宋元明指出,安全生产有一条规律,安全监管力度与企业主体责任落实好坏程度具有正相关关系。也就是说政府安全监管执法力度越大,企业落实主体责任越好,政府安全监管执法“宽松软”,企业必然不能很好落实主体责任。


因此,要敢于亮剑,严格执法处罚。


但是,强调“严格执法”,并不是要强调、强化严厉“执罚”、顶格处罚,也不是什么都是采取强制措施,必须责罚相一致,责罚相适应,坚持实事求是,具体问题具体分析。必须公平执法、公正执法和文明执法,也要依法依规,严格规范安全生产行政处罚自由裁量权,坚持“法定职责必须为、法无授权不可为”原则,以法筑堤,将权力运行纳入法治化轨道,让权力在法治框架下运行,绝不允许有超越法律的特权,防止滥用职权。作者:安课网 舒文艺


附:应急管理部关于加强安全生产执法工作的意见


应急管理部关于加强

安全生产执法工作的意见

应急〔2021〕23号


中国地震局、国家矿山安监局,各省、自治区、直辖市应急管理厅(局),新疆生产建设兵团应急管理局,部消防救援局、森林消防局,部机关各司局,国家安全生产应急救援中心:


为加强安全生产执法工作,提高运用法治思维和法治方式解决安全生产问题的能力和水平,有力有效防范化解安全风险、消除事故隐患,切实维护人民群众生命财产安全和社会稳定,推动实现更为安全的发展,根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化应急管理综合行政执法改革的意见》提出的“突出加强安全生产执法工作,有效防范遏制生产安全事故发生”原则要求,现提出以下意见:

一、总体要求

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,认真学习贯彻落实习近平法治思想和习近平总书记关于安全生产重要论述,提高政治站位,统筹发展和安全,坚持人民至上、生命至上,建立完善与新发展阶段、新发展理念、新发展格局相适应的科学高效的安全生产执法体制机制。强化安全生产法治观念,坚持严格规范公正文明执法,切实解决多层多头重复执法和屡罚不改、屡禁不止问题。创新执法模式,科学研判风险、强化精准执法,转变工作作风、敢于动真碰硬,以高质量执法推动提升安全生产水平,切实把确保人民生命安全放在第一位落到实处,以实际行动和实际效果践行“两个维护”。

二、坚持精准执法,着力提高执法质量

(一)明确层级职责。地方各级应急管理部门对辖区内安全生产执法工作负总责,承担本级法定执法职责和对下级执法工作的监督指导、抽查检查以及跨区域执法的组织协调等工作。各省级应急管理部门要在统筹分析辖区内行业领域安全风险状况、企业规模、执法难度以及各层级执法能力水平等情况的基础上,明确省市县三级执法管辖权限,确定各级执法管辖企业名单,原则上一家企业对应一个层级的执法主体,下级应急管理部门不对上级部门负责的企业开展执法活动。对下级部门难以承担的执法案件或管辖有争议的案件,上级部门可依照程序进行管辖或指定管辖;对重大和复杂案件,要及时报告上级部门立案查处。

(二)科学确定重点检查企业。完善执法计划制度,地方各级应急管理部门要将矿山、危险化学品、烟花爆竹、金属冶炼、涉爆粉尘等重点行业领域安全风险等级较高的企业纳入年度执法计划,确定为重点检查企业,每年至少进行一次“全覆盖”执法检查,其他企业实行“双随机、一公开”执法抽查。对近三年内曾发生生产安全亡人事故、一年内因重大事故隐患被应急管理部门实施过行政处罚、存在重大事故隐患未按期整改销号、纳入失信惩戒名单、停产整顿、技改基建、关闭退出以及主要负责人安全“红线”意识不牢、责任不落实等企业单位,要纳入重点检查企业范围,在正常执法计划的基础上实施动态检查,年度内检查次数至少增加一次。对于安全生产标准化一级企业或三年以上未发生事故等守法守信的重点检查企业,可纳入执法抽查。对典型事故等暴露出的严重违法行为或落实临时性重点任务以及通过投诉举报、转办交办、动态监测等发现的问题,要及时开展执法检查,不受执法计划、固定执法时间和对象限制,确保执法检查科学有效。

(三)聚焦执法检查重点事项。依据重点行业领域重大事故隐患判定标准,分行业领域建立执法检查重点事项清单并动态更新。围绕重点事项开展有针对性的执法检查,确保企业安全风险突出易发生事故的关键环节、要害岗位、重点设施检查到位。执法检查要坚持问题导向、目标导向、结果导向,实施精准执法,防止一般化、简单化、“大呼隆”等粗放式检查扰乱企业生产经营,以防风险、除隐患、遏事故的执法检查实效优化营商环境。

三、坚持严格执法,着力提升执法效能

(四)严格执法处罚。针对执法检查中发现的各类违法行为,要盯住不放,督促企业彻底整改,严格执法闭环管理。对于严重违法行为,要求企业主要负责人牵头负责整改落实,压实整改责任。严格依据法律法规进行处罚,不得以责令限期改正等措施代替处罚,对存在多种违法行为的案件要分别裁量、合并处罚,不得选择性处罚。对违法行为逾期未整改或整改不到位的,以及同一违法行为反复出现的,要依法严肃查处、从重处罚,坚决防止执法“宽松软”。

(五)建立典型执法案例定期报告制度。各省级、市级、县级应急管理部门分别按照每半年、每季度和每两个月的时间周期,直接向应急管理部至少报送一个执法案例,市、县两级同时抄报上一级应急管理部门。执法案例须聚焦执法检查重点事项,从执法严格、程序规范并由本级直接作出行政处罚的案件中选取。应急管理部建立典型执法案例数据库,健全案例汇总、筛选、发布和奖惩机制,选取优秀执法案例,对有关单位和执法人员依据有关规定给予记功和嘉奖;对执法不严格、程序不规范的案例将适时进行通报。

(六)密切行刑衔接。严格贯彻实施《刑法修正案(十一)》,加大危险作业行为刑事责任追究力度。发现在生产、作业中有关闭、破坏直接关系生产安全的设备设施,或篡改、隐瞒、销毁其相关数据信息,或拒不执行因存在重大事故隐患被依法责令停产停业、停止使用设备设施场所、立即采取整改措施的执法决定,或未经依法批准或许可擅自从事高度危险的生产作业活动等违反有关安全管理规定的情形,具有导致重大伤亡事故或者其他严重后果的现实危险行为,各级应急管理部门及消防救援机构要按照《安全生产行政执法与刑事司法衔接工作办法》(应急〔2019〕54号),及时移送司法机关,依法追究刑事责任,不得以行政处罚代替移送,坚决纠正有案不送、以罚代刑等问题。对其他涉及刑事责任的违法行为,按照有关法律法规和程序,及时移交查办。

(七)加强失信联合惩戒。严格执行安全生产失信行为联合惩戒制度,对于存在严重违法行为的失信主体要及时纳入安全生产失信惩戒名单,提高执法工作严肃性和震慑力。对于列入严重失信惩戒名单的企业和人员,将相关信息推送全国信用信息共享平台,按照《关于对安全生产领域失信生产经营单位及其有关人员开展联合惩戒的合作备忘录》(发改财金〔2016〕1001号)要求,实施联合惩戒。

(八)建立联合执法机制。结合贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化消防执法改革的意见》,加强地方应急管理部门与消防救援机构的协调联动,创新执法方式,强化优势互补,建立安全生产执法与消防执法联合执法机制,加强信息共享,形成执法合力。

四、规范执法行为,着力强化执法权威

(九)全面落实行政执法“三项制度”。严格落实行政执法公示制度,按照“谁执法谁公示”的原则,及时通过各级应急管理部门政府网站和政务新媒体、服务窗口等平台向社会公开行政执法基本信息和结果信息;建立健全执法决定信息公开发布、撤销和更新机制,严格按照相关规定对执法决定信息进行公开,公开期满要及时撤下。落实执法全过程记录制度,全面配备使用执法记录仪,综合运用文字记录、音像记录等方式,实现现场执法和案件办理全过程留痕和可回溯管理。严格执行重大执法决定法制审核制度,明确审核机构、审核范围、审核内容、审核责任。

(十)规范执法程序。严格规范日常执法检查、专项执法、明查暗访、交叉互检等工作方式,坚持严格执法与指导服务相结合,在对重点检查企业的检查中实行“执法告知、现场检查、交流反馈”“企业主要负责人、安全管理人员、岗位操作员工全过程在场”和“执法+专家”的执法工作模式。提前做好现场检查方案,检查前进行执法告知;检查中企业有关人员必须全过程在场,客观规范记录检查情况,对重大事故隐患排除前或者排除过程中无法保证安全的依法采取现场处理措施,对依法应当给予行政处罚的要及时立案,全面客观公正开展调查、收集证据;检查后进行交流反馈,开展“说理式”执法,注重适用法律答疑解惑,提供安全咨询和整改指导。存在法定不予处罚、从轻处罚、减轻处罚情形的,应依法执行,防止执法乱收费、乱罚款等现象。对检查中发现存在的安全问题应当由其他有关部门进行处理的,应当及时移送并形成记录备查;对需要地方政府和上级应急管理部门研究解决的重大风险和突出隐患问题,要及时报告。要综合运用约谈、警示、通报和考核巡查等手段,及时督促有关地方政府和部门单位落实安全防范措施。

(十一)加强案卷评查和执法评议考核。以执法质量作为案卷评查重点,定期对行政处罚、行政强制等执法案卷开展评查,以评查促规范,持续提高执法能力和办案水平。以落实行政执法责任制为重点,建立健全执法评议考核制度,从执法力度、办案质量、工作成效、指导服务等方面对执法工作开展评议考核,依法依规责令改正存在违法、不当情形的行政处罚。强化考核结果运用,将执法评议考核作为年度工作考核的重要指标。

五、推进执法信息化建设,着力完善执法手段

(十二)建立完善企业安全基础电子台账。地方各级应急管理部门要建立企业安全基础电子台账并进行动态更新,全面掌握辖区内企业类型和数量变化。汇总增加与安全生产有关的设备设施、安评报告、事故调查等安全管理内容,形成“一企一档”,研究分析企业安全风险状况,为确定重点检查企业提供数据支撑。

(十三)建立健全安全生产执法信息化工作机制。整合建立全国统一的应急管理监管执法信息平台,将重点检查企业生产过程监控视频和安全生产数据接入平台,充分运用风险监测预警、信用监管、投诉举报、信访等平台数据,加强对执法对象安全风险分析研判和预测预警,推动加快实施“工业互联网+安全生产”行动计划。坚持现场执法检查和网络巡查执法“两条腿”走路,结合疫情防控常态化条件下安全生产执法工作实际,积极拓展非现场监管执法手段及应用,建立完善非现场监管执法制度办法,明确工作流程、落实责任要求。

(十四)大力推进“互联网+执法”系统应用。推进智能移动执法系统和手持终端应用,执法行为全过程要上线入网。加强生产作业现场重点设备、工艺、装置风险隐患样本库建设,提高对同类风险隐患的自动辨识能力,增强执法实效。利用执法系统实时掌握执法检查情况,实现执法计划、执法检查、统计分析的实时管理,及时提醒纠正各类违法行为。

六、加强执法力量建设,着力增强执法队伍能力水平

(十五)加强组织领导。全面加强党对安全生产执法工作的领导,各级应急管理部门党委(党组)每年要定期专题研究安全生产执法工作。要认真贯彻落实中央关于“应急管理执法体制调整后,安全生产执法工作只能加强不能削弱”的要求,充分认识加强和改进安全生产执法工作的重要性和紧迫性,加强执法队伍建设,落实执法保障,构建权责一致、权威高效的执法体制,持续提升防范化解重大风险和遏制重特大事故的执法能力。

(十六)加强执法教育培训。健全系统化执法教育培训机制,建立并规范实施入职培训、定期轮训和考核制度。制定年度执法教育培训计划,把理论学习与实践锻炼、课程讲授与实际运用有机结合,不断增强执法人员综合素质特别是一线人员的履职能力,持续提高具有安全生产专业知识和实践经验的执法人员比例。突出执法工作重点环节,采取理论考试、现场实操、模拟执法等方式组织开展执法队伍岗位比武练兵,充分发挥其检验、激励和导向作用,推动执法人员提高实战能力、锤炼工作作风、规范执法行为。

(十七)加强专业力量建设。严把专业入口关,加大紧缺专业人才引进力度,强化专业人干专业事。加大矿山、危险化学品、工贸等重点行业领域专业执法骨干力量培养力度,从理论、实践等方面制定专门培养计划,突出培养重点,建设法治素养和安全生产专业素质齐备的执法骨干力量。突出安全生产执法专业特色,提高执法装备水平,开展执法机构业务标准化建设,加强执法保障能力。聘请相关行业领域有影响力的技术人员和专家学者等,组成执法监督员队伍,为安全生产执法工作提供理论和专业力量支撑。

各省级应急管理部门要将落实本意见重要情况,及时报告应急管理部。

 

应急管理部

2021年3月29日




内容来源丨 @安全生产技术

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